Пятая системная реформа РК - сильные регионы

Главная цель Казахстана – до 2025 года добиться качественного и устойчивого подъема экономики, ведущего к выходу материального благосостояния людей на уровень стран ОЭСР на пути к лиге тридцати развитых стран мира.  В актуальных исследованиях городского развития за 2014-2017 годы утверждается, что в ситуации урбанизации более 50% населения земли, именно города становятся драйверами экономического развития. В стратегическом плане развития Республики Казахстан до 2025 года пятой системной реформой также предложены усиление регионов и урбанизация. Современная агломерация включает в себя все компоненты полноценного государства – население, интеллектуальный потенциал, территорию, законы, природные ресурсы и экономику. Сильные регионы – залог экономической устойчивости, территориальной целостности, безопасности и независимости всего государства. Выдающиеся агломерации – это мосты страны в глобальные цепочки создания стоимости. Парадигма городского устойчивого развития сегодня – это не только генплан и инфраструктура. Это создание инклюзивной среды обитания с высоким качеством жизни для развития, удержания и привлечения человеческого капитала, который обеспечивает экономический рост и конкурентоспособность в макрорегионах. Необходимо внедрение единых стандартов инклюзивного местного самоуправления и трансформация административно-территориального устройства страны.

Конечным результатом исследований ТОО "EXIMAR" в рамках государственного задания МНЭ РК стала разработка предложений по механизмам эффективного управления агломерационными процессами, включая определение зон реформации действующего законодательства страны по региональному развитию.  В отличие от ранее разработанных действующих НПА по региональному развитию в РК, в нашем исследовании на основе анализа мирового опыта по агломерационным процессам были применены следующие подходы:

  • Приоритет развития человеческого капитала с созданием высокого качества жизни;
  • Местное управление на принципах комплексной инклюзивности – социальной, экономической и территориальной;
  • Зона влияния и конкурентного поля для агломераций на весь макрорегион;
  • Пересмотр критериев оценки конкурентоспособности агломераций в соответствии с изменением методик и критериев оценки ГИК ВЭФ.
  • Интеграция в глобальные цепочки создания стоимости с самообучением и усложнением экономики через экономическую концентрацию.

В 2016 году вклад 4-х агломераций в ВВП Казахстана составил 44% в валюте по объему ВРП г. Алматы, г. Астана, Южно-Казахстанской и Актюбинской областей. Интенсивное развитие агломераций может обеспечить качественный рост ВВП Казахстана до 300 млрд. долларов США со среднедушевым номинальным ВВП не менее 20500 USD:

  • При росте среднедушевого ВРП до 20 000 USD(2016 год 14619 USD показатель г. Астана) в Астанинской агломерации с одновременным ростом населения до 2,5 млн. человек, вклад в ВВП Казахстана вырастет до 17%;
  • Вклад Алматинской агломерации при росте ВРП до 28000 USD (2016 год 17439 USD показатель г. Алматы) и численности населения 4 млн. человек достигнет 37% от ВВП страны;
  • Вклад Шымкентской агломерации при росте среднедушевого ВРП до 10 000 USD (2016 год 2851 USD показатель ЮКО) и численности населения 2 млн. человек возрастет до 7% от ВВП РК;
  • Вклад Актюбинской агломерации при среднедушевом ВРП 12000 USD(2016 год 8296USD показатель Актюбинской области) с ростом численности населения до 1 млн. человек сохранится на уровне 4% в ВВП РК.

Общая численность населения 4 агломераций сегодня составляет уже 5,3 млн. человек или 29,4% населения страны, а к 2030 году с текущими темпами миграции вырастет до 9,5 млн. человек или 46,7% населения РК.

Основными позитивными агломерационными эффектами, проявленными в Казахстане и имеющих потенциал экономического роста, являются:

  1. Масштаб и экономическая концентрация (44% вклад в ВВП в 2016 году с прогнозом к 2030 году доли в ВВП 65%);
  2. Концентрация человеческого капитала – наука, технологии, культура и искусство, наследие;
  3. Ускоренная модернизация через рост технологической конкуренции, глобализации (встраивание в ГЦС), усложнение экономики, повышение производительности труда, развитие массового предпринимательства;
  4. Высокое качество жизни через доступ к образованию, здравоохранению, ресурсам, жилью, инфраструктуре, социальным гарантиям;
  5. Социальная инклюзивность – доступ к достойному заработку, к влиянию на процессы управления, личностному развитию, равному доступу к ресурсам и росту благосостояния граждан;

Однако в Казахстане за 2006-2016 годы ввиду недостаточно эффективного управления агломерационными процессами в полной мере проявились следующие негативные агломерационные эффекты:

  1. Нестабильность урбанизации с критическими периодами депопуляции, стабильно негативным процессом снижения и оттока человеческого капитала (индекс NEET от 12,5% до 18% в крупных агломерациях и до 37% по РК в целом, доля инновационной продукции в ВРП менее 1%, общий страновой рейтинг WIPO в 2016 году на 75 месте);
  2. Территориальная неэффективность с искусственным расширением границ городов, дисперсией инфраструктуры, неравномерной плотностью населения и транспортной изоляцией новых районов;
  3. Неэффективность местных бюджетов по управлению быстрой урбанизацией, приводящая к субурбанизации городской среды из-за жилых массивов без доступа к земле, инфраструктуре, социальным благам и муниципальным услугам (рост доли городских трущоб);
  4. Истощение ресурсной емкости агломераций с вытекающими экологическими, инфраструктурными и социальными проблемами;
  5. Снижение качества жизни в агломерациях с ухудшением экосистемы, риском техногенных аварий и природных катаклизмов, высокой смертности от несчастных случаев и ДТП, опережающего роста стоимости проживания над ростом доходов, изоляция больших групп населения от образования и здравоохранения, снижение человеческого капитала, последующая маргинализация и рост преступности;
  6. Экономическая стагнация из-за упрощенной экономики и моно индустриальной зависимости, ухудшения условий ведения бизнеса, снижение деловой активности, преобладания теневого сектора в сфере услуг и торговли, снижение инвестиционной привлекательности агломераций и, как следствие, снижение собираемости налогов с ограничением финансирования местных бюджетов на агломерационное развитие (коэффициент налоговой нагрузки за 10 лет в Казахстане сократился до 13,7% в 2016 году от показателя 22,8% от ВВП методом производства).

Наиболее критичными проблемами для исследуемых агломераций являются:

  • для Астанинской агломерации – лимит ресурсов (энергии, воды, высоко квалифицированной рабочей силы, депопуляция окружающих областей-доноров), преобладание в экономике государственного сектора; дисперсия городских районов и высокая стоимость инфраструктуры;
  • для Алматинской агломерации – высокие риски природных катаклизм (сейсмичность, селевая опасность), критическое состояние воздушного бассейна, критическая зависимость от автотранспорта и недостаточность дорожно-транспортной инфраструктуры;
  • для Шымкентской агломерации по показателям ЮКО – стихийная субурбанизация, бедность населения и преобладание теневой экономики (коэффициент налоговой нагрузки в 2016 году 10,89%, среднедушевой номинальный ВРП 2851 USD, что почти в 3 раза ниже среднего республиканского значения (7595USD) и 6 раз меньше Алматы(17439 USD));
  • для Актюбинской агломерации – качественная депопуляция, экологические проблемы сохранения критического уровня загрязнения почвы и воды от промышленной деятельности, зависимость экономики от моно индустрии.

        Ключевыми рисками развития агломераций являются: дальнейшее снижение человеческого капитала, рост технологических рисков и дестабилизация экосистемы, ухудшение деловой среды, ухудшение качества жизни, усиление страновых рисков и снижение инвестиционной привлекательности. Уровень развития человеческого капитала прямо влияет на уровень сложности экономики и степень развития науки, инноваций и технологической оснащенности. В совокупности эти факторы дают ключевой эффект роста производительности труда и, как следствие, прямой эффект роста ВВП на душу населения. Сегодня ситуация по снижению человеческого капитала даже в исследуемых агломерациях критическая: в Астанинской агломерации индекс NEET 12.5%, Алматы 14,5%, ЮКО 14,13%, Актобинская область 17,79%. В лидирующей по ИЧР Норвегии индекс NEET 5%. Согласно исследованиям экспертов, PWC сокращение NEET до 7% с текущих 12% в странах ОЭСР приведет к росту ВВП на 1,2 трлн. евро. В ведущих регионах РК доля инновационной продукции от ВРП только за последние 5 лет сократилась почти вдвое, а в некоторых регионах до полного обнуления. Уровень уязвимой занятости по РК составляет 28,6% (в 5 раз больше развитых стран и России), в Астане он сократился до 19%, в Алматы до 14% (за счет того, что каждый 7-й алмаатинец – предприниматель), в Шымкенте возрос до 34%, а в Актобе снизился до 18,4%. Во всех агломерациях, кроме Алматинской, произошло сокращение доли рабочей силы к общему населению. Наблюдение за внешней миграцией показывает, что люди голосуют ногами за качество жизни – в Норвегии  приток мигрантов 7,25 человек на 1000 жителей, в США 3,86, в России 1,69, а в Казахстане лишь 0,46. Привлекательными для жизни в Казахстане остаются только Астана и Алматы – приток 78,4 и 13,9 на 1000 жителей в 2016 году соответственно. Снижение ЧК вызвано высокими барьерами доступа к образованию среди населения (высокие цены, отсутствие доступных кредитов, неразвитость эндаумент фондов и бизнес партнёрства), нехваткой финансирования науки и культуры, регулярные системные ошибки деятельности МОН РК с фрагментарными стрессовыми реформами в образовании.

        Снижение компетенций приводит к росту технологических рисков, а также снижению доступа к достойному заработку, первые прямо влияют на экосистему, безопасность и продолжительность жизни, а вторые на благосостояние и качество жизни. Снижение качества жизни ведет к оттоку человеческого капитала, высокое качество жизни напротив дает возможность привлечения и удержания человеческого капитала. Благодаря внедрению инноваций появляются возможности ресурсосбережения и снижения негативного антропогенного воздействия на природу. Кроме того, высокий уровень человеческого капитала дает больше преимуществ для снижения политических рисков в стране, а следовательно, улучшает инвестиционный климат и деловую среду. Только наличие высококвалифицированного государственного штата в центральных и местных органах власти позволит реализовать стратегическую задачу Казахстана до 2025 года по миссии государства как агента перемен. Благоприятная деловая среда позволяет развивать сильную экономику, следовательно, устойчивую базу налогоплательщиков для инвестиций в развитие городской среды и качество жизни. Цикл замыкается – качество жизни обеспечивает удержание и развитие человеческого капитала.

        Для поддержки и направления устойчивого агломерационного развития необходимы системные изменения принципов стратегического планирования и нормативно-законодательного поля на республиканском уровне, а также внедрение практики муниципального нормотворчества для точечного воздействия на ключевые специфические зоны. Этот процесс невозможен без комплексной инклюзивности: социальной, экономической и территориальной. Выявленные в ходе исследования основные недостатки управления агломерационным процессом сводятся к 4-м барьерам:

1)    Деклюзивность процесса принятия решений - отсутствие доступа заинтересованных местных исполнительных органов, маслихата, общества и бизнеса в границах агломерации к процессу разработки планов территориального развития, все документы спускаются сверху вниз центральными правительством в отрыве от реальных нужд на местах, и, как следствие, блокируют возможность привлечения не бюджетных источников финансирования;

2)    Отсутствие рабочего органа управления - Отсутствие необходимых четко обозначенных административных и бюджетных полномочий для агломерационного развития с сосредоточением в едином рабочем органе местного самоуправления привело к фактическому срыву планов развития, отсутствие проектного системного подхода в местном самоуправлении с четкой системой целеполагания и мониторинга достижения результатов привели к раздробленности планов мероприятий и размытию ответственности;

3)    Дисфункция рабочего процесса планирования территориального развития– процедура разработки НПА регионального развития как правило предваряет процесс социально-экономического анализа и прогнозирования, не имеет четкой экспертизы ожидаемых прямых и косвенных результатов и, как следствие, не оправдывает затрат и не исполнима на местах.

4)      Бюджетная не эффективность – непрозрачность и неконтролируемость местного бюджета из-за текущей системы косвенного не целевого налогообложения с системой субвенций и трансфертов, нехватка финансирования из-за ограничений поступлений в местный бюджет налогов, целевых трансфертов и разрешенных финансовых инструментов (бюджетные кредиты), финансовая не эффективность (не работают муниципальные активы, лизинг, облигации, прямые займы, управление кассовыми остатками и другие инструменты финансового управления в передовых агломерациях мира).

Кроме устранения выявленных недостатков пересмотр утвержденных НПА по агломерационному развитию вызван следующими современными угрозами:

1)    острая необходимость в минимизации растущих рисков и снижения негативных агломерационных эффектов, реализации имеющегося потенциала и усиления позитивных эффектов агломерационного развития;

2)    требование в условиях дефицита государственного бюджета повысить бюджетную эффективность развития агломераций в преддверии неизбежного сокращения целевых трансфертов из республиканского бюджета, прекращения кредитования из средств Национального фонда, сужения налогооблагаемой базы поступлений в местный бюджет агломераций;

3)    очевидная необходимость управления агломерационным развитием на принципах инклюзивности в соответствии с мировыми тенденциями;

4)    прямое влияние региональной эффективности на оптимизацию и эффективность государственных расходов (бюджет, субсидии) в реализации государственных программ развития;

5)    не работоспособность текущей модели управления агломерациями на уровне координационного совета без рабочего органа, бюджетных полномочий, четких зон административных прав и ответственности.

Целостная система планирования и управления агломерационным развитием должна включать 3 уровня:

1)    Концептуальный национальный уровень - Стратегия Казахстан 2050 должна быть дополнена Долгосрочным Видением по развитию человеческого капитала, по экологической и ресурсной устойчивости, по конкурентоспособности и экономическому развитию, по технологическому прорыву (Модернизация 3.0);

2)    Стратегический уровень должен включать в себя взаимосвязанные, исходящие из Долгосрочных Видений, стратегии развития и отдельные Долгосрочные Видения каждой агломерации и других регионов;

3)    Операционный третий уровень для агломерационного развития должен содержать поддерживающие процедуры, политики и правила.

Долгосрочные видения агломераций необходимо основывать на ключевых конкурентных преимуществах с потенциалом усиления возможностей, а также на решении системных ключевых проблем и минимизации рисков:

  • Видение Астанинской агломерации – Центр геополитической медиации, способный стать образовательной столицей своего макрорегиона с охватом Сибири, Казахстана, Монголии и Западного Китая. Астана способна и должна встать в один ряд политических и инвестиционных азиатских якорей – Москвы и Пекина. Преимуществом перед этими азиатскими якорями для Астаны может стать размещение единственного азиатского гуманитарного хаба международных организаций по аналогии с Римом и Копенгагеном. Астанинская агломерация – залог безопасности и политического веса страны.
  • Видение Алматинской агломерации – Культурно-образовательная столица Казахстана и Центральной Азии. Богатый человеческий потенциал, высокая деловая активность и интеграция на глобальные рынки капитала и инноваций делает Алматы мостом Казахстана в мировую экономику, драйвером новой экономической модели. Острая потребность в улучшении воздушного бассейна, наряду с мощным туристическим потенциалом, собственная инвестиционная способность помогут создать передовую зеленую экономику в Азии с репликацией на другие регионы инноваций. Быстрое развитие альтернативной энергетики, экосистем синергии города и села, высокого качества жизни способны вывести Алматинскую агломерацию в единый конкурентный ряд с восточно-европейскими и азиатскими столицами развитых стран.
  • Видение Шымкентской агломерации – Продовольственная столица и Южный хаб как окно из Центральной Азии в Казахстан и Россию. Это уникальный случай, когда трудоизбыточность, индустриальная и аграрная направленность региона станут наоборот залогом его активного мультипромышленного развития. Именно здесь необходимо реализовать пилот Регистрационной системы фермеров для вывода из тени АПК и массового предпринимательства. Опыт Шымкентской агломерации далее будет распространен на все агарные регионы страны. Однако с учетом текущего крайне низкого качества жизни, а также угрозой оттока кадров в Ташкент, регион потребует широкого привлечения международных доноров на развитие инфраструктуры от социального жилья до инженерных сетей.
  • Видение Актюбинской агломерации – Западный хаб и макрорегиональная столица промышленности как инвестиционный мост между Россией и Казахстаном. Усложнение экспорт ориентированных секторов, связанных с ключевыми отраслями ГМК и НГС в регионе, усиление образовательной сферы с максимально стимулирующей миграционной политикой должны не только остановить депопуляцию и отток кадров, но и привлечь в Актобе высококвалифицированных иностранных специалистов. Успешная модель Актюбинской агломерации будет далее применена для развития других нефтегазовых областей.

В обеспечение эффективного развития агломераций необходимы 4 ключевые системные реформы на уровне законодательства верхнего уровня:

1)    ЗРК от 8 декабря 1993 года № 2572-XII «Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан» - ввод статуса метрополии из нескольких городов и СНП как новой административно-территориальной единицы с единым центром вместо города республиканского значения;

2)    ЗРК от 23 января 2001 года № 148-II О местном государственном управлении и самоуправлении в РК – ввод института выборности акимов всех административно-территориальных единиц, выборность сенаторов, расширение полномочий маслихата;

3)    Бюджетный кодекс РК от 4 декабря 2008 года № 95-IV  - изменения бюджетных полномочий, степени ответственности и свободы местного бюджета;

4)    Кодекс РК от 10 декабря 2008 года № 99-IV «О налогах и других обязательных платежах в бюджет (Налоговый кодекс)» - переход с косвенного на прямой целевой прогрессивный принцип налогообложения, перераспределение направлений выплат между МБ и РБ, ввод Единого имущественного налога населенных пунктов и промышленности (земля, имущество, инфраструктура).

Дополнительные реформы НПА для решения специфичных проблем:

1)    ЗРК от 13 ноября 2015 года № 400-V по легализации имущества – инклюзивность жилых массивов

2)    ЗРК от 4 июля 2009 года №165-IV «О поддержке использования возобновляемых источников энергии» - переход на стимулирование массового рынка без зависимости от зеленых тарифов

3)    ЗРК от 22 июля 2011 года № 477-IV «О миграции населения»  - меры по привлечению иностранного человеческого капитала.

Из Пояснительной записки к сводной презентации результатов исследования по Разработке новой модели экономического роста в контексте 3-й технологической модернизации (Модернизация 3.0)