Бюджетная плацеба 2021

Президент Казахстана подписал закон "О республиканском бюджете на 2019 — 2021 годы". Одновременно подписан закон "О гарантированном трансферте из Нацфонда РК на 2019 – 2021 годы", которым установлены размеры гарантированного трансферта бюджет Казахстана. В проекте бюджета заложена стоимость доллара по 370 тенге. Кроме того, был пересмотрен прогноз по стоимости нефти с 60 до 55 долларов за баррель. На первый взгляд поручения в Послании Президента нашли отражение в республиканском бюджете по увеличению социальных расходов до 49% вместо текущего 41%, включая 10% на образование. Но насколько эффективен принятый бюджет, способен ли решать ключевые проблемы страны в ближайшие 3 года и обеспечены ли принятые обязательства реальными поступлениями? Дата 2018-12-10

Каковы принятые ключевые условия расчета?

Основные вводные условия для планирования государственного бюджета РК обозначены в законе о госбюджете на 2019-2021 годы по цене за баррель сырой нефти на уровне 60-55 долларов США и курсу национальной валюты к доллару США 370 тенге. В прогнозе цены на сырую нефть Delloiteот 31 марта 2018 года определил более оптимистичный тренд постепенного роста цен для регионов России и Западного Казахстана на условиях FOB. На 2019 год в отчете дается цена 62,75$, на 2020 год 63,25$, на 2021 год 65,75$. Для стран OPEC в 2019 году цена прогнозируется на уровне 62$, на 2020 год 62.5$, на 2021 год до 65$. Самый нижний порог мировых цен на сырую нефть в том же отчете приводится для тран Персидского залива на уровне 56,65$ в 2019 году, 59$на 2020 год и 61,5$ на 2021 год.до 2025 года в среднем мировая цена на нефть может достигнуть 70$ за барелль. Таким образом пересмотр в сторону понижения прогнозной цены на нефть скорее всего сформирован исходя из наиболее низких показателей прогнозов для стран Персидского залива, поскольку в отчете от 24 сентября 2018 года OPEC прогнозируется снижение спроса на нефть на мировом рынке.

Понять на чем основан прогноз МФ РК курса национальной валюты в 370 тенге за 1 доллар США сложно, поскольку 2018 год коридор колебания курса зачастую приближался к отметке 375 тенге. Регулятор НБ РК публично назвал прогноз курса в 400 тенге апокалипсическим, однако и в 2016 году после первой волны девальвации таким же непостижимым казался курс 375 тенге. Поэтому в определении курса национальной валюты риски все же недооценены. Однако давление на национальную валюту будет сохраняться ситуацией с курсом российского рубля. Министерство финансов РФ спрогнозировал номинальный курс доллара в 2031–2035 годах на уровне 82,5 рублей. При худшем сценарии на уровне 84,2 рубля. Цитата: «В 2017–2020 годах средний номинальный курс доллара будет составлять 64,8 руб., в следующую пятилетку — 71,5 руб., в 2026–2030 годах — 77,1 руб.». Таким образом ослабление рубля МФ РФ с текущего курса до 2021 года оценивает в 10,3%. При проецировании такого же 10% ослабления и на казахстанский тенге к текущему коридору 370-372 можно увидеть курс в 2021 году на уровне около 400 тенге, поскольку перспектив для укрепления курса национальной валюты в условиях сырьевой модели экспортной политики и высокого уровня импорт зависимости не наблюдается.

Повлияли ли системные реформы на бюджетный процесс?

Трехлетний прогноз бюджета – важная реформа бюджетного процесса, показывающая попытку правительства перейти к более сбалансированному и гибкому прогнозированию. Согласно ППРК от 24 августа 2017 года № 502 «Правила разработки государственного и чрезвычайного бюджета РК» осуществлен переход к среднесрочному планированию в привязке к Прогнозу социально-экономического развития РК, разрабатываемому МНЭ РК сроком на 3 года. Однако конкретно к бюджету 2019-2021 года не была реализована возможность расширения бюджетных полномочий на местном уровне, а также ввод в действие положений о бюджете четвертого уровня, принятых 1 января 2018 года. На сегодня бюджет состоит из районного (городского), областного (города республиканского значения) и центрального уровней. По итогам 2018 года уже должен формироваться четвертый сельский окружной уровень. Важной новеллой бюджетного процесса также стало введение в Налоговый кодекс РК и Бюджетный Кодекс РК изменения направления оплаты КПН с МСБ в местный, а не республиканский бюджет. Это в разной степени для разных регионов должно сократить изъятия из местной доходной части бюджетов от 10 до 20% всей собираемой налоговой базы. Например, перераспределение налоговых поступлений в местный бюджет для г. Алматы ожидается на уровне от 220 до 250 млрд. тенге уже за 2018 год.

На сегодня совокупно в местный бюджет поступает лишь 35% всех собираемых не нефтяных налогов и платежей в бюджет, а в республиканский бюджет поступает 65% всех таковых платежей. Дополнительно отдельно в учете консолидированного бюджета рассчитывается объем налоговых поступлений от добывающих секторов с оплатой напрямую в Национальный Фонд. Нужно отметить, что если в 2012 году доля поступлений в Нацфонд составляла 43% от общего сбора всех налогов и платежей в бюджет, то в 2017 году вклад нефтегазового сектора сократился до 17,3%, поднявшись после провала в 2016 году до уровня 14,9%. В 2017 году вклад отчислений в Нацфонд к общему сбору налогов в чистом денежном выражении возрос на 25%, но поступления в местный бюджет сократились на 10%, а в республиканский бюджет выросли на 13%. Коэффициент общей налоговой нагрузки упал до 15,96% к номинальному ВВП по всем источникам, а по не нефтяным налогам до 13,21% к номинальному ВВП в национальной валюте. Совокупно из всех трех источников по направлению оплаты налогов в 2017 году было собрано лишь 8,3 трлн. тенге, а расходная часть бюджета сформирована на уровне 10,7 трлн. тенге. Государство стабильно с 2010 года тратит больше, чем зарабатывает.

Какие реальные факторы влияют на бюджет страны?

Основные влияющие факторы на состояние республиканского бюджета в 2012-2018 годах, сыгравшие роль в изменении бюджета – это резкие колебания цен на нефть, девальвация тенге, снижение активов Национального Фонда и Единого Накопительного Пенсионного Фонда в долларовом эквиваленте. Дефицит Республиканского бюджета в 2017 году достиг 1,4 трлн. тенге или 31% от налоговых поступлений. Доля же налогов в доходной части республиканского бюджета, без учета трансфертов из Нацфонда, сократилась к 2017 году  до 35% от показателей 51,8% в 2012 году. Не нефтяной дефицит бюджета в 2018 году достиг критической отметки 44,9% от расходной части Республиканского бюджета. При этом уже в 2019 году заложено увеличение затрат на обслуживание долга до 6,3% от всех расходов республиканского бюджета.

С 2018 года новым является выделение в проектах республиканского бюджета не нефтяного дефицита бюджета. До 2016 года включительно данная строка отдельно не выделялась. На этом стоит сконцентрировать внимание, поскольку весь процесс планирования бюджета строится на цене на сырую нефть. В 2017 году не нефтяной дефицит бюджета достиг в Республиканском бюджете -40,8% или -4 330,5   млрд. тенге (8% номинального ВВП). В том же году дефицит бюджета составил 2,9% от номинального ВВП. В законе о бюджете на 2018-2020 годы прогноз дефицита бюджета был сформирован в размере 1,5-1,6% от номинального ВВП, однако есть основания полагать на основе промежуточного полугодового отчета по фактическому исполнению бюджета МФ РК, что данный показатель не будет достигнут. В проекте на 2019-2021 года бюджета планируется снизить дефицит бюджета до 1% от номинального ВВП, но тенденция снижения собираемости не нефтяных налогов к ВВП (в 2017 году показатель снизился 13,4%, тогда как в 2012 году он составлял 14,29%) не позволяет рассчитывать на серьезное увеличение доходной части бюджета.

Рисунок 1. Показатели уязвимости Республиканского бюджета Казахстана

 

Какие ошибки очевидны в бюджетном процессе?

Правительство не видит перспективы и механизмов улучшения экономической ситуации в стране. При этом, заложенные в бюджет 2019-2021 годов показатели по росту собираемости не нефтяных налогов представляются иллюзорными. Так, в 2018 году по итогам 10 месяцев приросты по сборам в местный бюджет были достигнуты за счет перенаправления авансовых сумм по КПН с малого и среднего бизнеса. Но при этом в своей прогнозной части МФ РК не полностью учел переток из КПН, оплачиваемого в РБ, в местные налоги. То есть возможно получился парадокс – одни и те же суммы налогов в прогнозе доходной части бюджета могли быть учтены дважды. В Комитете государственных доходов ни в одном территориальном подразделении не была в течение 2018 года проведена работа по корректному расчету прогноза изменения распределения по КПН в связи с новеллами НК РК от 1 января 2018 года. Так как доля МСБ в оплате КПН динамично растет (только малый бизнес уже вносит вклад, например, по г. Алматы 42% по всем налогам с юридических лиц), а доля крупного не нефтяного бизнеса сокращается до 40%, надо особенно тщательно провести дополнительные расчеты всем региональным и центральному КГД МФ РК.

Для перекрытия дефицита бюджета используются на 98% только внутренние займы за счет выпуска государственных ценных бумаг, приобретаемых исключительно только на пенсионные активы казахстанцев. Напомним, что совокупные пенсионные активы к концу 2018 году достигли 8,9 трлн. тенге и полностью инвестированы. В то же время только в 2017 году объем заимствований на внутреннем рынке составил для финансирования дефицита республиканского бюджета (не консолидированного) 1,6 трлн. тенге по долгосрочным обязательствам с погашениями до 2045 года включительно. Высокая привлекательность для правительства пенсионных активов обусловлена тем, что сегодня они составляют почти половину совокупных активов Национального Фонда. Доля пенсионных активов в 2017 году достигла 17% от годового номинального ВВП. Непрозрачность обеих подушек безопасности позволяет государству использовать эти источник по своему усмотрению, никогда не прибегая к диалогу с обществом.

Таблица 1. Показатели по основным факторам влияния на консолидированный бюджет Казахстана

 Что может измениться во вновь принятом бюджете?

Возможно, что опубликованный закон о бюджете на 2019-2021 год подвергнется серьезному пересмотру после корректировки расчетов доходной части регионами и агрегацию с центром. Полученные в местный бюджет налоговые платежи распределяются местными исполнительными органами после утверждения маслихата самостоятельно – это все налоги с имущества физических и юридических лиц, ИПН, транспортный налог, эмиссионные отчисления, а также ряд КБК по внешнеэкономической деятельности, акцизам и роялти. Наиболее крупные налоги (НДС, КПН, пошлины и косвенные налоги на ВЭД, основные виды роялти и акцизов), оплаченные в республиканский бюджет, перераспределяются центральным правительством в качестве целевых трансфертов и бюджетных кредитов на основе ведомственных заявок с региональным распределением. К чему приводит такая жесткая вертикаль перераспределения бюджета между регионами? Простой пример подушевого финансирования для среднего образования – в Павлодарской области уровень составил около 4500 тенге на учащегося в месяц, а в Туркестанской области 1950 тенге. То есть при получении распределенных сверху целевых трансфертов по остаточному принципу, местные маслихаты пытаются из того что по факту получено распределить на фактическую численность целевой социальной группы получателей этой базовой муниципальной услуги.

Таблица 2. Исполненный Республиканский бюджет на 2012-2017 годы

 

Таблица 3. Утвержденный Республиканский бюджет на 2019-2021 годы

На какие факторы надеется Правительство для исполнения принятого бюджета?

 Какие условия могут измениться до 2021 года кроме перераспределения направления КПН с МСБ? Общая собираемость налогов под серьезным вопросом. С 1 января 2019 года вступают в силу некоторые положения по увеличению налогового бремени на массового плательщика среди физических лиц, одновременно вновь выдаются щедрые преференции для крупных корпораций (например, китайская компания Шелковый путь). Приведет ли это к уходу фонда оплаты труда и малого бизнеса в тень? Однозначно. Меры по вводу ЕСП, увеличению минимальной заработной платы до 42 000 тенге вряд ли будут способствовать наполнению ЕНПФ и увеличению суммы ИПН, оплачиваемых в местные бюджеты. Скорее те заработные платы, которые ранее были прозрачными, будут стремительно идти к декларированию только законодательно утвержденной минимальной ставки.

Каким образом, без включения стимулирующих мер на основе только репрессивных механизмов, правительство надеется на резкое увеличение собираемости не нефтяных налогов уже в 2018 году до уровня 15,53% от номинального ВВП, если в 2017 году собираемость просела до 13,76%? Представитель ДГД г. Алматы на совещании в Акимате по вопросам прогнозирования налоговой базы так ответил на этот сложнейший вопрос: «Да вы скажите сколько надо собрать – соберу. Выжму штрафами, пеней. Никуда не денутся, заплатят. Не заплатят, заберем имуществом и на торги...» То есть по сути фискальные органы полностью превратились в коллекторские агентства, эдаких вышибал, которые бьют только слабого массового плательщика, а к корпоративным финансистам, заматеревшим на уклонении от налогов, боятся лишний раз с проверкой зайти. Да и меры все в новеллах 2018 года по налоговой политике исключительно демонстрируют перенос налогового бремени еле выживающих малых предпринимателей, фрилансеров, наемных работников и так называемых «самозанятых».

Таблица 4. Прогноз факторов влияния на бюджет на 2018-2021 годы

То есть доходная часть бюджета представляется не точно рассчитанной, вызывает много вопросов в части адекватности налоговой политики – риски не до оценены, меры поспешные, антисоциальные и влекущие ответную реакцию в виде роста социального напряжения.

Какова расходная часть бюджета?

Перейдем теперь к расходной части бюджета. Классификация по функциональной группе (столбец 1), далее по оператору (столбец 2) и далее по конкретной бюджетной программе (столбец 3) сохранены в новом законе. Как же перераспределяются статьи расходов в прогнозный период согласно принятому закону о республиканском бюджете на 2019-2021 годы? Первое, что бросается в глаза – динамичный рост расходов на оборону и охрану правопорядка.  Суммарно бюджет силовых структур вырастет до 16,4% всех расходов РБ или до 1,3 трлн. тенге в 2021 году. В 2012 году совокупные расходы на силовые структуры составляли 787 млрд. тенге. К чему готовится Правительство после 2020 года?

Таблица 5. Функциональная структура расходов  исполненного бюджета 2012-2017 годы по факту

Как же перераспределяются статьи расходов в прогнозный период согласно принятому закону о республиканском бюджете на 2019-2021 годы? Первое, что бросается в глаза – динамичный рост расходов на оборону и охрану правопорядка.  Суммарно бюджет силовых структур вырастет до 16,4% всех расходов РБ или до 1,3 трлн. тенге в 2021 году. В 2012 году совокупные расходы на силовые структуры составляли 787 млрд. тенге. К чему готовится Правительство после 2020 года?

Второй быстро растущей статьей стали долги. Расходы на обслуживание долга достигнут в 2021 году уже 8,97% всех расходов бюджета или 709 млрд. тенге. Для сравнения в том же году расходы на образование лишь немногим превысят обслуживание долга – 799 млрд. тенге. То есть по образованию обещание Главы государства о достижении 10% от расходов бюджета для развития образования в бюджет вроде заложено. Однако налицо отсутствие исполнения поручений Президента по доступности жилья – статьи затрат на развитие жилищно-коммунальной инфраструктуры стремительно сокращаются.

В бюджете сохраняется и почему-то резко увеличивается к 2021 году статья «Прочие», никакой расшифровки по данной статье нет. Уровень расходов на государственный аппарат в 2019 году резко вырастет, а затем будет постепенно возвращаться к уровню 5%. Секвестрируются бюджеты в сфере топливно-энергетического комплекса, по транспорту и коммуникациям. Под давлением урбанистов резко увеличивается бюджет контроля в сфере строительства и технического регулирования. Сокращаются на половину расходы на культуру, спорт, искусство, информационное пространство.

Таблица 6. Функциональная структура расходов бюджета 2018-2021 годы

 

Станет ли бюджет социально ориентированным?

Чтобы понять, становится ли бюджет более социально ориентированным, нужно посмотреть за истекший период динамику изменения основных направлений расходной части бюджета. Ниже представлена таблица по затратам республиканского бюджета по данным МФ РК. Как видно из этих данных, уже в 2017 году доля не секвестрируемых социальных статей (образование, здравоохранение, социальное обеспечение) совокупно в РБ сократилась до 33,9% с 38,7% в 2012 году. До 2021 года новым законом о бюджете предусмотрено увеличение доли до 49% от всех расходов республиканского бюджета.

Рисунок 2. Динамика доли в расходной части бюджета социальных статей в %

 

То есть по динамике можно было бы предположить, что республиканский бюджет стал более социально ориентированным. Но при внимательном рассмотрении статей расходов внутри функциональных направлений (образование, здравоохранение и социальное обеспечение) можно заметить хитрости МФ РК. Многие статьи, которые не относятся функционально в данные сферы технично спрятаны здесь, в социалке. Например, по детальному анализу 2018 года в социальном обеспечении собственно пенсии и ГСП составляют менее 90% от совокупного функционального бюджета. В здравоохранении объем бесплатной медицинской помощи населению составляет 88% от совокупного бюджета на здравоохранение. В образовании совокупно обеспечение доступности школьного, среднего технического и высшего образования занимают лишь 67% от всего функционального бюджета образования. Все прочие статьи являются не социальными, а лишь прикрытыми под «социальные» расходами прочих министерств и ведомств, а также квазигосударственных организаций. Если исключить эти наслоения бюджетных программ, то на примере 2018 года видно, что реальная доля социальных статей для целевых бенефициаров – населения составляет лишь 33,5% от расходов бюджета, а не 44,6%. Разница существенная, не правда ли?

Давайте попробуем разобрать также 2021 год - здесь и вовсе все более выпукло. На собственно социальные пособия и пенсионное обеспечение заложено лишь 87% от совокупного функционального бюджета по социальной защите. Бесплатная медицинская помощь составит лишь 73,4% от функционального бюджета на здравоохранение. Доступность школьного, технического и высшего образования составит лишь 60%, при этом чистое бесплатное образование в средней школе составит только 30% бюджета, а бесплатное обучение в колледжах и вузах полностью отменено. Прочие 30% от доступности обучения направляются исключительно на заработную плату педагогам в колледжах и вузах, но не предполагают покрытия иных расходов и выдачи грантов на обучение студентам. Совокупно доля социальных функциональных статей в чистом виде для целевых бенефициаров составит только 37,4% в расходах бюджета на 2021 год, но никак не заявленные 49%.

Таблица 7. Долевая структура функциональных статей расходов бюджета в 2012-2021 годах

 

Таким образом, отвечая на последний вопрос, становится ли бюджет более социально ориентированным вывод однозначный – нет. Он становится более изощренным, вводит в заблуждение как народ, так и главу государства. Является насмешкой над обществом. Почему же это происходит? Потому что все здравые инициативы реформ в Стратегичексом плане развития до 2025 года правительством не просто не исполняются, а целенаправленно саботируются. В казуистике функционально-ведомственного планирования сверху вниз легко осущеcтвляются коррупционные схемы, нивелируются все национальные программы развития, усугбляется хрупкость социального капитала и подкашивается экономика страны.

Пятая системная реформа «Сильные регионы» предполагала изменить бюджетный процесс на социально чувствительный снизу вверх. Кому как не регионам, начиная с четвертого уровня бюджета, лучше знать реальные потребности общества на основе качественного анализа социально-демографической морфлогии живущего на данной территории населения? Легко ли воровать из бюджета, когда каждый знает тебя в лицо и может спросить в любой момент прямо на месте? Легко ли удержаться в кресле, если законодательно закреплена выборность местных акимов? Именно поэтому самым важным шагом в ликвидации коррупции является полный переход к бюджетированию снизу вверх, реальному использованию рычага перераспределения бюджетных полномочий и ответственности уже сегодня с 1 января 2019 года. Рычаги есть – КПН на МСБ на местном уровне, ввод четвертого уровня бюджета, тенденции к превалированию собираемости местных налогов, а не республиканских. Сегодня как никогда важно регионам встать в полный рост и заявить о своих правах, прекратить налоговые изъятия и начать строить социально-экономические связи друг с другом осознанно, профессионально с полным соблюдением интересов своего региона. В современном мире не число пограничных войск обеспечивают территориальную целостность страны, а уровень качества жизни в регионах. 

Айман Турсынкан